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Mancomunidades Municipales: “La Unión hace la fuerza”
Comentarios a la Ley N° 29029

La legislación peruana, básicamente, distingue municipalidades provinciales y distritales, así como municipalidades delegadas y, en este sentido, establece las competencias exclusivas, compartidas y delegadas que corresponden a los diversos ámbitos de gobierno y; asignándoles, al mismo tiempo, las funciones que deben asumir para dar a los ciudadanos de sus circunscripciones, adecuadas condiciones de vida. Para ello, deben las municipalidades deben gestionar el desarrollo local en el marco de las políticas de desarrollo del Estado Peruano.

La gestión, en general, tiene cuatro momentos: i) el planeamiento, planeación o planificación, que tiene como fin establecer los objetivos y estrategias para lograr el desarrollo; ii) la organización, que consiste en diseñar la manera como se utilizarán los recursos técnicos, financieros y logísticos para cumplir objetivos y estrategias; iii) la ejecución de las acciones programadas para lograr las metas propuestas y; iv) el monitoreo, que consiste en evaluar como se ejecutan las acciones y actividades programadas y el impacto que éstas generan para realizar los ajustes necesarios en función de los objetivos propuestos.

Esto es teoría, en la práctica, muy pocas municipalidades cuentan con las capacidades necesarias para cumplir las funciones que les corresponden y menos para aplicar correctamente los procedimientos de una adecuada gestión. Pero, ello no es un argumento en contra de la descentralización, sino por el contrario, una recomendación para descentralizar el marco normativo en función de las enormes diferencias entre las municipalidades, que al mismo tiempo les de la posibilidad de definir sus propios métodos de gestión, en función de sus capacidades, tradiciones y cultura de gestión local.

Ello ocurre porque la legislación no distingue las diferencias entre municipios urbanos y rurales, grandes, medianas y pequeñas o diferencias entre municipios con dinamismo económico diverso; tampoco tiene en cuenta si el gobierno local que debe ejercer una municipalidad está localizado en un territorio donde la actividad predominante es pesquera, industrial, minera o agrícola. Ni siquiera, la legislación considera el hecho que hay diferencias entre una municipalidad capital de distrito o de provincia.

Para comenzar, las capitales de provincia o distrito tienen una mayor y mejor oferta de capacidades técnicas en sus mercados locales de consultoría, las cuales se pueden poner a disposición de las municipalidades; lo mismo ocurre en cuanto al dinamismo económico cuyos agentes de desarrollo económico también podrán apoyar a los gobiernos locales. Asimismo, los requerimientos en cuanto a bienes y servicios, así como las obras de infraestructura estarán en función de las actividades económicas que se desarrollan en la localidad.

De igual manera, un municipio pequeño tiene capacidades distintas a las de un municipio grande, un municipio rural tendrá requerimientos diversos a los de un municipio urbano y, ciertamente, sus capacidades técnicas son diferentes en cuanto a calidad y cantidad. Entonces, ¿por qué la legislación municipal no reconoce la heterogeneidad municipal?, entre otras razones, porque no se ha desarrollado una tipología municipal sobre la cual establecer enfoques diferenciados en la legislación.

Conclusión: Nuestra opinión es que las dificultades que enfrentan las municipalidades para cumplir sus funciones y competencias –en especial en lo relacionado con la aplicación de los procedimientos e instrumentos de los sistemas normativos- se originan más en las deficiencias de una legislación teórica incapaz de ajustarse a la realidad del país que a las deficiencias o incapacidades de las propias municipalidades. Por ello, la Ley de la Mancomunidad Municipal como un instrumento para enfrentar las referidas inconsistencias normativas es una alternativa para generar capacidades adecuadas para cumplir una inadecuada legislación.

Las mancomunidades son la expresión institucional del concepto “la unión hace la fuerza”. En efecto, ante ciertas debilidades que individualmente presentan las municipalidades para atender con eficiencia y efectividad las obligaciones que les corresponde legalmente, sumar sus capacidades de gestión es una opción lógica y razonable. En muchos países existe esta figura de gestión con responsabilidad compartida, hace bastante tiempo.

La Ley, que aun debe reglamentarse, es una ley sencilla que comprende un Capítulo I de Disposiciones Generales, con 6 artículos, y un Capítulo II de Incentivos, con 4 artículos, y finalmente 3 Disposiciones Complementarias. Esta Ley establece el marco legal para la creación del asociativismo previsto en el artículo 124° de la Ley Orgánica de Municipalidades para la gestión conjunta de los servicios municipales.

A. En el territorio de la mancomunidad, para las funciones que las municipalidades deben asumir para promover el desarrollo y la calidad de vida de los ciudadanos

Desarrollo Territorial
De la manera más amplia, la suma de esfuerzos y capacidades de varios municipios permitirán sumar sus potencialidades y reducir las amenazas que cada uno de ellos tiene individualmente.
Permitirá desde una perspectiva más amplia y de mayor alcance el aprovechamiento de recursos naturales como el agua, pesca, agricultura, minerales, entre otros; y la producción de bienes y servicios diversos como salud, educación, artesanía, transporte, comercio, etc. De manera que cada municipio aporte algo que otro municipio requiere.
A partir de estas definiciones se podrán desarrollar instrumentos de gestión como planes, programas y proyectos; y definir presupuestos conjuntos, los cuales tendrán preferencia en los presupuestos participativos de la provincia o el gobierno regional, según corresponda. Permitirá sumar las capacidades técnicas, financieras y logísticas para la ejecución de los planes, programas y proyectos; tendrá una base más amplia e independiente para el monitoreo y evaluación de las acciones conjuntas ejecutadas por ellos mismos o a través de terceros contratados para el efecto.
Gestiones financieras
Existen diversos fondos nacionales e internacionales a los cuales se podrá lograr acceso desde una gestión colectiva, a partir de la cual se evidencien mayores impactos en beneficio de la sociedad, relaciones de beneficio-costo más favorables, cantidad y calidad de beneficiarios y se garantice, por supuesto, mayor capacidad de gestión de la que se podría ofrecer en forma individual. Obviamente, la gestión financiera en forma mancomunada distribuiría los costos operativos que normalmente se reiteran cuando cada municipalidad realiza gestiones por su cuenta.
Gestión de Servicios Públicos
Este es el rubro en el que los beneficios de una gestión mancomunitaria son más evidentes y palpables. Es decir, los esfuerzos y costos de la provisión de servicios se diluyen al ser distribuidos entre varias municipalidades, lográndose mayor capacidad técnica y operativa y reduciendo las tarifas que finalmente se trasladan a los usuarios.
Por ejemplo, una planta de tratamiento de agua y la infraestructura para su distribución a los usuarios demanda gastos de inversión muy elevados que difícilmente pueden ser asumidos por una sola municipalidad, pero son más accesibles cuando se distribuyen entre varias. Lo mismo puede decirse de los costos operativos donde cada planta requiere de poco personal pero muy calificado y, con pocos requerimientos adicionales, el mismo personal podrían manejar una planta para un municipio que para diez municipios. Los mismos argumentos son aplicables a los requerimientos tecnológicos y al monitoreo y mantenimiento de la planta.
Entre otros ejemplos significativos, a los cuales se puede aplicar los mismos criterios de distribución de esfuerzos y ahorro de inversión y gastos operativos como los señalados para la planta de agua, podemos mencionar: i) sistemas de recolección, clasificación, disposición y reciclaje de residuos sólidos; ii) rellenos sanitarios, en los que además de lo señalado, una dificultad muy importante es conseguir un terreno aceptado por la comunidad para dicho uso; iii) plantas de tratamiento y reutilización de aguas servidas, cuya localización, por las mismas razones, también suele ser complicada.
En otra dirección, considerando la prestación de servicios sociales, una mancomunidad puede complementar y mejorar la prestación de estos servicios mejorando la oferta con centros educativos de cierta especialización, como institutos o mediante la mejor dotación y equipamiento de las escuelas existentes. En el caso de la salud, puede aportar también mejorando la oferta existen desde postas médicas hasta centros de salud más especializados o la dotación de profesionales, equipos y medicinas a los existentes. Igual, en cuanto a los programas sociales de lucha contra la pobreza, de apoyo al empleo, de equidad de género, de apoyo a la niñez y adulto mayor, podrán ser asumidos con mayor eficiencia desde un enfoque de gestión y supervisión de la propia sociedad mancomunitaria.
Competitividad
Para que una región tenga más oportunidades en los mercados, debe ofrecer mayores capacidades con menores costos. Aquí, la mancomunidad puede ser más competitiva mediante: i) dotación de energía y ahorro del consumo, a través de las minicentrales que reducen el voltaje y utilizan redes de distribución más económicas y comparten costos operativos y de mantenimiento; ii) empresas de provisión de bienes y servicios relacionados con actividades económicas de la mancomunidad; iii) sistemas financieros en toda la gama desde cajas de derecho público, bancos cooperativos y bancos privados bancos comerciales; iv) el incremento de la conectividad para lograr el acceso a la internet, a la telefonía y otros sistemas de tecnología de punta.
Ejecución de proyectos
Sea por la sumatoria de recursos financieros, técnicos y logísticos, la ejecución de proyectos de mayor envergadura estará más al alcance de municipios menores, que tradicionalmente no podrían asumir cada uno por cuenta propia. Al mismo tiempo, la constitución de una mancomunidad le permitirá obtener mayor respaldo institucional para la aplicación a fondos y fuentes financieras y asumir la ejecución de los proyectos.
La ejecución mancomunitaria de proyectos goza de incentivos establecidos en la Ley: prioridad en trámites mediante el SNIP y otras normas vigentes, prioridades para su capacitación y acreditación para la transferencia de programas sociales y funciones sectoriales, la facultad de comprometer varios de los fondos que disponen, entre otras. Un tema importante, es la oportunidad de ejecutar proyectos que antes no se podían ejecutar porque su ámbito supera la jurisdicción del municipio. Ahora, como se señala en el primer párrafo de esta sección, a partir de la asociación se pueden identificar y ejecutar planes, programas y proyectos que benefician a la mancomunidad y a cada uno de sus integrantes.

B. En cuanto al desarrollo institucional de las municipalidades para que asuman con eficiencia y efectividad sus funciones:

Desarrollo de Instrumentos de Gestión
La construcción de algunos instrumentos de gestión puede ser muy onerosa para las municipalidades y muchas veces no pueden contar con ellos debido a su alto costo. Esta limitación se puede resolver cuando se desarrollan estos instrumentos distribuyendo costos entre las municipalidades asociadas.
Casos específicos como el catastro municipal, los planes de ordenamiento y acondicionamiento territorial, planes urbanos y rurales, sistemas de recopilación, acumulación y procesamiento de datos, sistemas de distribución y cobranza de tributos, son algunos de los instrumentos de gestión que pueden ser materia de una gestión mancomunada.
Desarrollo Tecnológico
Cuando una municipalidad no tiene los recursos financieros para la adquisición de equipos y suministros tecnológicos, ni los recursos humanos para operarlos, se puede contar con un centro mancomunitario que cuente con tales equipos y brinde el servicio a la mancomunidad con el respectivo ahorro de inversiones y gastos operativos.
Asistencia Técnica y Desarrollo de Capacidades
Análogamente, contratación de servicios de asistencia técnica, generalmente no es rentable para una sola municipalidad, para atender este tema, mediante una mancomunidad se podría contar con este soporte técnico. Además de las prioridades que señala la ley en su artículo 8°.

En primer lugar, que se expida el Reglamento de la Ley 29029, en el cual se precisen los requisitos y protocolos que aun no han sido definidos en la Ley.

En segundo lugar, debe quedar claro que el propósito de una mancomunidad no es el de constituir una plataforma política sino una base de colaboración mutua para resolver problemas comunes; en este sentido, las autoridades deben tener la disposición política de integrar un colectivo sin ánimos de protagonismo.

En tercer lugar, la constitución de una mancomunidad debe un propósito claro y definido, en cuanto al problema común que se desea resolver. Puede tener varios objetivos, pero cada uno debe ser adecuadamente definido, en cuanto al propósito de la mancomunidad, así como su organización, recursos involucrados, responsabilidades, plazos, metas, entre otros aspectos. La experiencia nos muestra casos como el de la AMPE y otras asociaciones constituidas con el fin de impulsar un mero desarrollo gremial no han logrado trascender más allá de la defensa del fuero municipal, aspecto en el que AMPE tuvo un rol trascendental hasta el año 2000 cuando fue copada por la dictadura fujimorista.

En cuarto lugar, la mancomunidad debe responder e informar clara y permanentemente a los vecinos, que son en última instancia el objeto y el sujeto de la asociación y de la acción municipal. Para ello, debe contar con mecanismos diferenciados de gestión y monitoreo.

Finalmente, quizás la recomendación más importante sea la de tener una clara disposición a sumar esfuerzos para resolver un problema común, sin que esto se entienda como la claudicación de los principios y posiciones políticas, las que deben mantenerse siempre, pero al margen de la mancomunidad.