El Sistema de Defensa Civil
-Arq. Alvaro Ugarte-

Las emergencias sirven para poner a prueba los mecanismos diseñados por la sociedad para hacerles frente. Luego del terremoto recientemente ocurrido en Ica, cuyos estragos se dejaron sentir con mayor virulencia en Chincha y Pisco, es oportuno preguntarse si funcionó de manera eficiente el Sistema de Defensa Civil.

Como marco legal para su funcionamiento, tenemos el Decreto Ley N° 19338, que en marzo de 1987 crea el Sistema Nacional de Defensa Civil y que en mayo de 1988 promulga su reglamento mediante Decreto Supremo N° 055-88-SGMD; teniendo como telón de fondo la Constitución Política de 1979, que ya establecía la descentralización como política nacional.

La última modificación legislativa del Sistema Nacional de Defensa Civil se realizó con base en la Constitución de 1994, mediante el Decreto Supremo N° 064-2002-PCM y, en el mes de julio del 2005, la última modificación de su reglamento mediante Decreto Supremo N° 069-2005-PCM. En marzo de ese mismo año se dio la Ley N° 28478 del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional que incorpora en su Título IV al Sistema Nacional de Defensa Civil.

Durante el año 2005, mediante sendos Decretos Supremos se aprobaron el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres y los respectivos planes de los Sectores Salud, Energía y Minas, Comercio Exterior y Turismo, Transportes y Comunicaciones, Vivienda, Construcción y Saneamiento, y Economía y Finanzas. Asimismo, la Comisión Multisectorial de Prevención y Atención de Desastres, con su correspondiente Procedimiento Simplificado Aplicable a los Proyectos de Inversión.

Conexas a estas leyes podemos citar normas como La Ley N° 26830 de Seguridad y Tranquilidad Pública en Espectáculos Deportivos, la Ley N° 27276 de Seguridad en Espectáculos Deportivos con Gran Concentración de Personas, o la Ley N° 28967 Ley Marco de Licencias de Funcionamiento.

El Decreto Supremo N° 055-88-SGMD, que aprueba el Reglamento de Defensa Civil, en sus artículos 7° y 8° establece los ámbitos jurisdiccionales y las funciones generales de los Comités Regionales de Defensa Civil entre las cuales dictar medidas y coordinar acciones, supervisar la administración y asegurar la utilización óptima de los recursos, supervisar los programas de defensa civil, etc.; y en el artículo 9° establece que los Comités Regionales de Defensa Civil, son presididos por el Presidente Regional y, análogamente, en el artículo 11° asigna la presidencia de los comités provinciales y distritales a los Alcaldes.

Esta legislación pertinente y concordante con las políticas de descentralización y por el principio de subsidiariedad, asigna responsabilidades y atribuciones de manera tímida y confusa en las respectivas leyes orgánicas de los gobiernos subnacionales, respecto de las funciones y competencias establecidas en la legislación y principios de Defensa Civil.

Estas leyes, promulgadas, a partir del año 2002, son la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización; la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, La Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

En la Ley 27867 de Gobiernos Regionales, encontramos en el Capítulo II Funciones Específicas, el Artículo 49º.- Funciones en materia de salud, i) Conducir y ejecutar coordinadamente con los órganos competentes la prevención y control de riesgos y daños de emergencias y desastres; y el Artículo 61º.- Funciones en materia de Defensa Civil, entre otros: Dirigir el Sistema Regional de Defensa Civil y organizar y ejecutar acciones de prevención de desastres y brindar ayuda directa e inmediata a los damnificados y la rehabilitación de las poblaciones afectadas.

En la Ley 27972 de Municipalidades, en el Capítulo II de las Funciones y competencias específicas, en el artículo 82° en materia de Educación, Cultura Deportes y Recreación, las municipalidades, tienen como competencias y funciones específicas compartidas con el gobierno nacional y el regional, para Fortalecer el espíritu solidario y el trabajo colectivo, por la prevención de desastres naturales y a la seguridad ciudadana. Mientras que en el artículo 85° Funciones sobre Seguridad Ciudadana, las municipalidades coordinan con el Comité de Defensa Civil las acciones para la atención de las poblaciones damnificadas.

Hemos identificado, entre las Leyes, Decretos, Directivas y otras, la existencia de más de 60 normas directamente vinculadas con el sistema de Seguridad Nacional y Defensa Civil, fuera de unas doscientas que tienen concordancia o vinculación indirecta. Frente a esta exhuberancia legislativa la pregunta es: ¿Sirve todo esto? ¿Alguien se ha tomado la molestia de evaluar esta maraña legislativa? ¿Por qué la respuesta ante el desastre de Ica ha sido crear la Comisión presidida por el empresario Favre dejando de lado toda la institucionalidad ad-hoc en esas situaciones? ¿Es esta es la interpretación de la descentralización?.

En síntesis. Tenemos una Constitución Política en la que se consagran Políticas de Estado y un Acuerdo Nacional orientado a la descentralización y una clara separación de Poderes, existen ámbitos de gobierno nacional, regional y municipal con funciones y competencias claramente establecidas –aunque no diferenciadas- y un frondoso -y bien desarrollado- marco jurídico que establece la estructura, competencias, funciones y mecanismos de seguridad y defensa civil.

En la práctica, no se asignan las responsabilidades que establece la ley sobre la planificación, organización, ejecución y monitoreo de las acciones de prevención y mitigación de las tragedias y desastres producidas por fenómenos naturales a los organismos pertinentes como son los gobiernos regionales y locales, pretextando falta de capacidad ejecutiva y experiencia para afrontar estas situaciones.

Esta actitud sólo refuerza el centralismo y no permite el desarrollo de las instituciones descentralizadas y competentes mencionadas y se retroalimenta el círculo vicioso del centralismo: no se descentraliza recursos humanos, técnicos y financieros por falta de capacidades en la gestión y manejo en los órganos de gobierno sub nacional, los cuales no desarrollan capacidades porque no se les transfiere recursos humanos, técnicos y financieros para desarrollar capacidades.

Es evidente que el problema no radica en cómo romper el círculo vicioso, sino en la voluntad a delegar el poder en el manejo de recursos y en la obtención de réditos políticos